Il existe un sujet du droit international qui délivre ses propres passeports, envoie des ambassadeurs, possède une constitution et ses propres tribunaux, émet des timbres et même une monnaie, et qui ne dispose d'aucun territoire. Pas d'un petit territoire. D'aucun.
L'ordre souverain de Malte a perdu son territoire en 1798, lorsque Napoléon a pris Malte en route vers l'Égypte. Sa position en droit international, il ne l'a pas perdue.
Comment être souverain sans terre ?
La définition habituelle de l'État exige trois choses : un territoire, une population et un pouvoir effectif. À ce compte, l'ordre de Malte n'est pas un État, et il ne prétend pas l'être.
Il est considéré comme un sujet non étatique du droit international : une entité capable d'agir en droit international sans être un État. Elle peut conclure des traités, entretenir des représentations et traiter avec les États au niveau diplomatique.
La raison est d'une simplicité remarquable : parce qu'un nombre suffisant d'autres la traitent ainsi. L'ordre entretient des relations diplomatiques pleines avec plus de 110 États, auxquelles s'ajoutent des relations avec l'Union européenne. Ces États acceptent ses passeports et reçoivent ses représentants. C'est exactement ainsi que naît le statut qu'ils supposent. Ici, la reconnaissance ne prouve pas la souveraineté : elle est la souveraineté.
La souveraineté n'est pas ici une propriété du territoire, mais la somme des reconnaissances.
— TerraTally · Rédaction frontières
En chiffres
1798
Perte du territoire
110+
États entretenant des relations diplomatiques
0
Kilomètre carré de territoire
Derrière la curiosité juridique se tient une organisation très concrète. L'ordre gère dans le monde entier des hôpitaux, des services d'ambulances, des soins aux personnes âgées et de l'aide en cas de catastrophe. Le statut diplomatique n'est pas une fin en soi : il facilite l'accès aux zones de crise et la coopération avec les gouvernements, comme pour d'autres organisations humanitaires dotées d'un statut particulier. Qui se présente comme un interlocuteur de plein droit négocie avec des ministères plutôt qu'avec des formulaires.
À Rome, l'ordre dispose de bâtiments au statut extraterritorial. C'est là que l'affaire est souvent mal comprise : l'extraterritorialité n'est pas un territoire d'État. Les ambassades en bénéficient aussi, sans que le pays hôte y perde son territoire. L'ordre a donc un siège à Rome et la protection qui va avec, mais pas un mètre carré de sol qui lui appartienne en tant qu'État.
Le cas montre comment fonctionne réellement le droit international. Dans le manuel scolaire, la carte du monde est intégralement partagée entre des États, et chaque État a une surface. En pratique, il existe des formes intermédiaires : des entités dotées d'un territoire, d'un gouvernement et d'une population que presque personne ne reconnaît, et une entité sans territoire que presque tout le monde reconnaît. La carte politique du monde montre donc qui possède une surface, pas qui est traité comme un État.
Ce sont les deux faces du même mécanisme. Ce qui tranche n'est pas ce que dit la carte, mais qui les autres acceptent comme interlocuteur. L'ordre de Malte n'a pas de terre et il est traité comme un État. Ailleurs, des personnes vivent dans des territoires dotés de frontières, d'un gouvernement et d'une administration, dont les passeports ne valent dans aucun aéroport du monde.
Une carte montre des surfaces. La souveraineté est autre chose, et elle ne se laisse pas colorier.